선거제 부의 앞둔 與野…완전한 ‘임전태세’ 돌입 [심층분석]

김수영 / 기사승인 : 2019-11-23 13:57:47
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‘합의 안 되면 강행처리’ 기조에 황교안 무기한 단식투쟁까지

 

사진=게티이미지뱅크

[스페셜경제=김수영 기자] 현재 국회는 폭풍전야와 다름없는 상태다. 겉으로는 미미한 여야 의견대립에 그치는 수준이지만 11월 27일 선거법 본회의 부의를 시작으로, 12월 2일 예산안 심사 최종기한에 이어 3일에는 검찰개혁안 부의까지 예정돼 있다. 

해 뜨기 직전이 가장 춥고, 한바탕 폭풍이 몰아치기 전의 바다가 가장 고요한 법. 지난 4월 선거법과 검찰개혁안을 패스트트랙(신속처리안건)으로 지정하는 과정에서 처리하려는 여야4당과 저지하려는 자유한국당 사이에 난투극이 벌어졌던 국회를 떠올려본다면 현재가 어떤 상황인지 가늠하고도 남는다. 

아직 이렇다 할 충돌은 없지만 서로의 입장을 거듭 강조하며 묘한 신경전이 벌어지는 모습이 연출되고 있다. 패스트트랙 법안 중에서도 특히 여야가 촉각을 곤두세우는 것은 불과 며칠밖에 남지 않은 선거법 개정안이다. 21대 총선을 5개월여 앞둔 상황인 까닭이다.

한국당은 표가 어디로 가는지 알 수 없는 제도라며 절대 수용할 수 없다는 입장을 밝힌 한편, 더불어민주당과 바른미래당·정의당·민주평화당·대안신당(가칭)은 약간의 이견은 있으나 연동형 비례대표제 도입이라는 취지에는 궤를 함께하고 있다.

게임의 룰을 정하는 선거법 개정안. 왜 누구는 찬성하고 누구는 반대하는가. 대체 어떤 내용이 담겼나. 이번 주 <스페셜경제>는 원안을 기준으로 선거법 개정안을 분석하고 향후 여의도 전망을 짚어본다.
▲ 30일 새벽 서울 여의도 국회에서 선거제도 개혁 법안이 패스트트랙에 지정된 후 자유한국당 의원들이 회의장 앞에서 패스트트랙 법안에 찬성한 의원들이 지나가지 못하도록 드러누워 구호를 외치고 있다. 2019.04.30.

골자는 연동형 비례대표…목적은 ‘대표성 강화’

◆ 준(準)연동형 비례대표제…어떻게 계산되나


이번 선거법 개정안의 골자는 연동형 비례대표제로, 현행 선거법상이 국민의 뜻이 의석에 제대로 반영되지 않는다는 문제의식에서 출발한다. 일례로 한 지역구에서 45%를 얻고 당선된 후보자가 사표(死票) 처리된 나머지 55%까지 대표하는 게 과연 맞느냐는 것.

즉 득표율과 의석 점유율의 불일치를 해소시켜 대표성을 제대로 확보해야 한다는 것이 이번 개정안의 취지인 셈이다. 이를 위해 개정안은 비례대표 의석을 현행 47석에서 75석으로 늘리고 정당 득표율에 연동되도록 규정한다.

하지만 득표율에 100% 연동되는 비례대표제를 도입할 경우 지역구의 존재로 인해 불가피하게 의원정수를 늘려야 하는 문제가 발생한다. 이를 위해 개정안은 득표율에 50%만 연동되는 준(準)연동형 비례대표제를 정했다.

논란 중인 준연동형 비례대표제는 먼저 전체의석(300)에서 정당의 득표율을 곱함으로써 의석수와 득표율이 정확하게 반영되도록 유도한다. 이 득표율이 반영된 의석수 중 정당별로 얻은 지역구 의석수를 제한 뒤 반으로 나눈 것이 정당별 준(準)연동의석이다.

이 때 정당 득표율과 확보한 지역구 의석수에 따른 괴리로 인해 연동의석이 비례대표 전체의석 수인 75석에 미치지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 이 경우에는 병립의석을 통해 부족한 비례대표 의석을 채워 넣는다.

병립의석의 계산은 간단하다. 모자라는 연동의석을 다시 한 번 정당 득표율과 연동시키는 것이다. 즉 비례 전체 의석수에서 연동의석 총합을 제하고 남는 의석에 각 정당 득표율을 반영해 대표성을 최대한 반영하게 된다.

물론 연동의석만으로 비례대표 75석이 충족된다면 병립의석은 별도로 계산하지 않는다. 병립의석은 어디까지나 정당 득표율과 지역구 의석수의 불일치에 따라 나타나는 비례대표 의석수 미달에 대한 보완책에 불과하다. 

 

(그래픽=강민철 디자인 팀장)


◆ 패자부활전, 석패율제 도입

한편 개정안은 석패율제(惜敗率制) 도입도 정하고 있다. 이는 일종의 패자부활전으로, 한 후보자가 지역구와 비례대표에 동시 입후보한 뒤 최다 득표자가 지역구 의석을 점한다. 여기서 지역구에 낙선한 후보자들은 당선자와의 유효득표수를 고려해 비례대표에 당선될 수 있다. 당선자와 근소한 차이로 떨어질수록 비례대표로 부활할 가능성이 높아진다.

개정안은 사표를 최대한 반영함으로써 국민의사 왜곡을 최소화 하고 지역주의를 개선하기 위한 것이라고 도입 취지를 밝히고 있다. 석패율제가 도입되는 경우 비례대표는 지역 대표성은 없으나 지역구에서 선출되었다는 점에서 지역성과 함께 사표를 일정부분 반영한다는 이중효과를 기대할 수 있다는 것이다.

단, 거대정당의 의석 독과점 방지를 위해 어떤 권역에서든 1권역 이내에서 지역구 30%이상을 획득한 정당은 석패율제를 통해 비례대표로 부활할 수 없다.

국회 행정안전위원회는 개정안을 토대로 비례대표의 선출 방식을 다음과 같이 설명했다.

지역구에서 총 100석(득표율40%), 100석(30%), 20석(10%), 5석(20%)을 획득한 A·B·C·D 정당은 득표율에 따라 각각 23석(연동10석·병립13석), 10석(0석·10석), 8석(5석·3석), 34석(28석·6석)의 비례대표 의석을 차지한다.

전체 의석수를 따지면 A정당은 123석(지역100석·비례23석), B정당 110석(100석·10석), C정당28석(20석·8석), D정당 39석(5석·34석)이다.


자료=국회 행정안전위원회. (그래픽=강민철 디자인 팀장)

눈여겨 볼 점은 지역구 의석수 대비 득표율이 높은 D정당(지역5석·득표20%)의 비례대표 의석이 비약적으로 높아진다는 점이다. 지지율을 곧 득표율이라 단정 지을 수는 없지만 현재 정당 중에서는 지역 의석에 상대적으로 높은 지지율을 확보하고 있는 정의당이 D정당과 가장 유사한 것으로 보인다.

이런 이유로 한국당은 연동형 비례대표제를 극구 반대하고 있는 상황이다. 민주당이 범여권으로 평가되는 정의당의 의석 확보를 도와주고 있다는 것이다.

나경원 한국당 원내대표는 19일 의원총회에서 “연동형 비례대표제라는 것은 아무도 모르는 선거법이고 결국은 정의당 교섭단체 만드는 선거법”이라 말했다.

충격적 획정위 추계…민주당·한국당 각 ‘10석 감소’

한편 중앙선거관리위원회 산하 선거구획정위원회가 최근 국회에 제출한 자료에 따르면 올해 1월 31일 추산한 인구(5,182만6,287명)를 기준으로 현 개정안에 따라 지역구를 획정할 경우 통·폐합되는 지역구는 총 26곳에 이르는 것으로 나타났다.

획정위는 총인구수를 지역구 의석수(225석)로 나눈 1석 당 평균 인구수인 23만340명을 기준으로 각 지역 인구의 상·하한조건을 15만3,560~30만7,120명으로 산출했다. 선거구 인구가 이 범위에서 벗어날 경우 통·폐합 또는 분구 대상 지역구가 되는 것이다.

권역별로 서울·인천·경기 등 수도권에서 10곳, 광주·전북·전남 등 호남 7곳, 부산·대구·울산·경북 등 영남지역 8곳, 강원 1곳 등이다. 경남과 제주 지역의 인구는 모두 상·하한조건 범위 내에 있었다.

특히 정당별로는 민주당과 한국당의 지역구 의석이 각각 10석 씩 감소하는 것으로 나타났다.

다만 개정안이 지역구를 253석에서 225석으로 줄이는 만큼 통·폐합되는 지역구는 28석이라야 하지만 24곳만이 축소된 점을 고려하면 이번 획정위 시뮬레이션 추계는 잠정 결과로 보인다.

‘연동성 강화’ vs ‘절대불가’‥공조 내부 이견도

 

◆ 민주당 등 여야4당…25일 의총 기점 본격 논의

지난해 12월 15일 여야5당 원내대표 합의에 따라 민주·바른미래·정의·평화당은 연동성을 강화하는 비례대표제 도입에 의견을 함께 해왔다.

당시 민주당과 야3당 간 당론에도 차이가 있긴 했으나 여야4당이 계속적으로 공유 중인 가치는 ‘연동성 강화’다. 대표성이 의석에 적절하게 반영되지 못한다는 문제에 저마다 뜻을 같이한 것이다.

여야는 막판 합의를 위해 한창 물밑 작업을 벌이면서도 다양한 의견들을 제시하고 있다. 민주당은 공식적으로 새로운 안을 제시하지는 않았지만 내부적으로 지역구 260석 대 비례대표 40석, 250석 대 50석 등 다양한 안이 나오고 있는 것으로 전해진다.

획정위 자료에 따르면 호남 지역에서 7곳이 통·폐합 지역 대상으로 나타났는데 이같은 결과는 호남에 기반을 두고 있는 대안신당(가칭) 의원들의 불안심리를 자극한다. 유성엽 대안신당(가칭) 대표는 20일 민주당 전해철 의원과 만나 농·어촌지역구 축소에 대한 반대 입장을 전했다.

‘변화와 희망을 위한 비상행동(변혁)’ 소속의 권은희 의원은 21일 연동형 비례대표제 도입에 앞서 정당 비례대표 후보를 당원의 직접·비밀투표로 선출하는 정당민주주의가 선행해야 한다고 주장했다. 당대표가 지명하는 비례대표 후보가 국민을 대표하는 구조는 악순환을 불러일으킨다는 것이다.

같은 변혁 소속인 오신환 바른미래당 원내대표는 ‘도농복합형 중·대선거구제’를 제안한 바 있다. 중·대선거구제는 한 선거구에서 2~4명의 후보자를 선출하는 제도로, 이를테면 다섯 명을 다섯 지역구에서 뽑는 대신 다섯 지역구를 합쳐 다섯 명을 뽑아 특정 정당의 일정 지역구 싹쓸이 현상을 어느 정도 방지하는 효과가 있다.

오 원내대표는 인구수가 많은 도심지역은 중·대선거구제를 도입하고, 인구수가 적은 농어촌지역은 기존 소선거구제로 1명의 후보자를 선출하자고 주장하고 있다.

다만 오 원내대표와 권 의원 둘 다 비당권파 모임인 변혁 소속이지만 권 의원은 안철수계, 오 원내대표는 바른정당계로 분류되는 만큼 이를 변혁의 입장이라 판단하기는 이르다.

최근에는 200석 대 100석에 중·대선거구제를 혼합하는 방안까지 제시된 것으로 알려졌다. 민주당은 25일 의총에서 선거법 개정안에 대한 여러 의견을 수렴하고 향후 전략을 논의할 방침이다.

◆ 한국당의 입장…조정위, 다시 도마 위로

반면 한국당은 △의원정수 감축 △비례대표 전면 폐지 등을 당론으로 내세우고 ‘불법 패스트트랙’이라는 원론적 입장을 고수하며 결사항전 의지를 다지고 있다.

특히 한국당은 최근 민주평화당·대안신당(가칭)·정의당에서 의원정수 확대 발언이 다시 나온 것을 경계하며 안건조정위원회(조정위) 존속 기한을 다시 문제 삼고 있다.

패스트트랙으로 지정된 법안은 소관 위원회에서 180일, 법사위 체계·자구심사 90일, 본회의 부의 기간 60일을 거쳐 상정되는데, 이 기간은 법적으로 명시된 ‘최장 기간’으로 상임위 차원의 의결이 있으면 얼마든지 단축시킬 수 있다.

선거법 등이 패스트트랙으로 지정된 것은 4월 30일로, 180일 뒤인 10월 26일 정개특위 내지 행정안전위원회 심사가 종료될 예정이었지만 정개특위는 8월 29일 전체회의에서 선거법을 의결한 바 있다.

문제는 여야4당의 의결 조짐이 보이자 한국당이 8월 28일 조정위 구성을 요청한 것이다. 국회법에 따르면 조정위는 90일 간의 활동기한을 갖고, 상임위원장과 간사 합의로 90일 이내의 범위에서 활동기한을 따로 정할 수 있다.

한국당은 조정위 구성 하루 만에 의결이 이뤄진 것을 ‘날치기’라 규정하고 헌법재판소에 효력정지가처분신청을 접수하고 권한쟁의심판을 신청한 상태다. 

 

▲ 국회 정치개혁특별위원회 자유한국당 간사인 장제원 의원과 위원들이 28일 오후 서울 종로구 헌법재판소 민원실에서 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 의결 효력정지 가처분신청서를 접수하고 있다. 왼쪽부터 임이자, 장제원, 정유섭, 최교일 의원. 2019.08.28.

 

부결 예단 어려워…내달 3일 이후 분수령 전망

부의(附議)는 법안·안건이 본회의에 언제든 상정될 수 있는 상태에 놓임을 뜻한다. 즉 선거법의 경우 본회의에 부의되는 27일에 즉시 본회의에 상정되더라도 법리적으로는 하등 이상할 것이 없다.

본회의는 재적의원(295) 과반수(148) 출석으로 열리고, 상정안이 출석의원 과반의 찬성을 받으면 일정기간 공포 후 효력이 발생한다.

패스트트랙 법안이 본회의 부의 후 60일 이내 상정되지 않으면 해당 기간 경과 후 열리는 첫 번째 본회의에 자동으로 상정된다. 이에 따르면 아무리 늦어도 내년 1월 25일 이후 열리는 첫 번째 본회의에 선거법이 상정돼 표결절차에 들어간다.

지난 15일 민주당은 무소속 손금주 의원의 입당을 허용하며 현재 129석을 차지하고 있다. 본회의 전원 출석을 가정했을 때 민주당으로서는 19석만 끌어들일 수 있다면 선거법을 통과시킬 수 있는 셈이다.

반면 108석을 가진 한국당은 선거법 저지를 위해 무려 40석을 추가로 확보해야 한다. 황교안 대표가 추진 중인 변혁과의 통합이 이뤄져도 25석이 모자라는 상황.

의석수를 고려할 때 사실상 한국당의 저지 가능성은 희박해 보인다. 황교안 대표는 20일 △패스트트랙 법안 철회 △한일 군사정보보호협정(GSOMIA) 유지를 요구하며 무기한 단식에 돌입했다.

한국당은 현재 의원직 총사퇴까지 거론하며 결사항전에 임할 태세다. 20일 연석회의에서 정미경 최고위원은 “법안이 본회의에 회부되면 한국당은 국회의원 총사퇴 하고 광화문에 가 대국민 호소를 해야 한다”고 말했다.

◆ 표결서 부결? 예단 어려워…“반란표 안 생길 것”

그러나 의석수 면에 있어 민주당이 우위에 있다 해도 예단하기는 이르다. 결승점을 앞에 두고 여야 4당 내에서도 조금씩 다른 목소리가 나오고 있기 때문이다.

본회의 상정이 곧 통과를 의미하는 것은 아닌데다가 한국당과의 협의 없이 밀어붙일 경우 ‘동물국회’ 재현으로 여론의 악화까지 감내해야 한다는 점은 민주당에게도 큰 부담이 아닐 수 없다.

특히 앞서 언급한 지역구 축소 문제로 인해 야권 일각에서는 본회의 표결 시 민주당 내에서 이른바 ‘반란표’가 나올 것으로 내다보고 있다. 자신의 지역구가 축소되는 데 동의할 의원이 어디 있겠냐는 것이다.

하지만 반론도 만만치 않다. 통·폐합 지역구에 속하는 민주당 의원이 개인 이해관계에 따라 반대해서 지역구를 살려놓으면 정작 공천을 못 받을 수 있다는 것이다. 또 큰 틀에서 비례성과 대표성 확보라는 명분 아래 개인적 이유로 반대하기 어려울 것이란 전망도 있다.

대안신당(가칭) 천정배 의원은 폴리뉴스와의 인터뷰에서 “과거 여당 사람들을 보면 대통령에게 협력해 장관을 하거나 산하기관장으로 가는 등 살길을 도모한다”며 “한 두 명은 반대표를 돌릴지 몰라도 민주당의 반란표가 나올 가능성은 거의 없다고 본다”고 말한 바 있다.

민주당 박찬대 의원은 본지와의 통화에서 “(본회의에서 표차가)넉넉하다면 반대표를 던져도 상징적 의사전달이 되겠지만, 표 하나하나가 통과되느냐 안 되느냐 하는 중차대한 부분이 있다면 선공후사정신으로 해야 하지 않을까 싶다”고 밝혔다.

 

▲ 이인영(오른쪽 부터) 더불어민주당 원내대표, 나경원 자유한국당 원내대표, 오신환 바른미래당 원내대표가 18일 오전 서울 여의도 국회 운영위원장실에서 만나 패스트트랙과 민생입법을 논의하고 있다. 2019.11.18.

◆ 분수령은 내달 3일 이후…선거법+예산안+검찰개혁

민주당으로서는 주어진 시간이 많지 않다. 내년 총선에 개정 선거법을 적용시키기 위해서는 12월 중 관련 법안을 통과시킬 필요성이 있기 때문이다.

중앙선거관리위원회는 선거구 획정에 최소 2개월이 소요되는 점, 국외 부재자 명부작성 개시일(2월 26일)까지 선거구 획장 관련 법률이 시행돼야 하는 등의 사정을 감안하면 올해 안에 선거구 획정 기준이 국회에서 확정될 필요가 있다는 입장이다.

현재 정개특위에서의 180일이 지나 법제사법위원회에 계류 중인 선거법 개정안의 체계·자구심사 기한은 오는 26일. 국회법 제85조의2에 따라 심사 완료 여부와 상관없이 선거법은 27일 본회의에 부의된다.

정부가 제출한 내년 예산안 심사 기한 또한 12월 2일로 예정돼 있고, 바로 다음날인 3일은 문희상 국회의장이 공수처(고위공직자범죄수사처)법 등 검찰개혁안의 부의를 예고한 상태다.

선거법이 27일 부의되더라도 당장은 정쟁으로 격화되진 않을 것으로 보인다. 하지만 검찰개혁안까지 부의되는 내달 3일 이후면 말이 달라진다. 지난 4월 보좌진까지 동원되며 재현된 동물국회가 다시 연출될 것이란 전망을 결코 기우(杞憂)라고 일축할 수 없게 된다.

이인영 원내대표는 최근 여당 의원들에게 ‘해외 출국 자제령’을 내렸다. 당장 여야 간 표면적인 마찰은 없지만 ‘만약’을 대비한 충분한 임전태세에 들어가기 위한 것이라는 분석이 나온다.

이 원내대표는 17일 기자간담회에서 “최선은 한국당을 포함한 모든 정치세력의 합의이고 최악은 아무 것도 하지 못하는 것”이라며 “최선이 되지 않으면 차선을 위해 (여야4당)공조 복원을 준비하는 길로 임할 수밖에 없다”고 경고했다.

<사진 뉴시스>

스페셜경제 / 김수영 기자 brumaire25s@speconomy.com 

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